Corte EDU e confisca urbanistica: il caso Petruzzo e altri c. Italia
Premessa
Con la sentenza resa in data 9 ottobre 2025 nel caso Petruzzo e altri c. Italia, la Corte europea dei diritti dell’uomo è tornata a pronunciarsi sulla compatibilità convenzionale della confisca per lottizzazione abusiva disposta all’esito di un giudizio penale definito con sentenza di proscioglimento per prescrizione del reato ed estesa anche a beni di terzi rimasti estranei al procedimento.
Come noto, la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo si è già occupata della materia nella storica sentenza G.I.E.M. e altri c. Italia del 28 giugno 2018, con la quale ha condannato l’Italia per violazione degli artt. 7, 6 § 2 e 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU (per un approfondimento sul contenuto della sentenza resa dalla Grande Camera: qui).
La sentenza in oggetto segue il solco tracciato dal massimo consesso della Corte, ribadendo fermamente i principi di diritto già enunciati in G.I.E.M. e precisandone ulteriormente la portata, in particolare con riguardo alla posizione dei terzi incisi dalla misura ablativa nonostante la loro estraneità al procedimento penale.
Il caso
La sentenza è stata resa in relazione a due distinti ricorsi, presentati da due gruppi di ricorrenti, entrambi incisi dalla confisca urbanistica.
Il primo ricorso, registrato con il n. 1986/09, è stato presentato da coloro che erano stati imputati del reato di lottizzazione abusiva nell’ambito del giudizio penale (giudizio che era stato definito con una sentenza di proscioglimento per prescrizione). Costoro erano comproprietari di terreni aventi un’estensione pari a 97.000 mq sui quali, tra il 1996 e il 1998, avevano costruito due edifici di circa 300 mq che avevano poi venduto a terzi.
Il secondo ricorso, registrato con il n. 67556/13, era stato introdotto dai terzi che avevano acquistato gli immobili costruiti dai ricorrenti del primo gruppo (immobili che le autorità nazionali avevano ritenuto – al pari dei terreni che erano rimasti di proprietà dei primi ricorrenti – oggetto della condotta lottizzatoria contestata nel giudizio penale). I ricorrenti del secondo gruppo erano rimasti estranei al procedimento penale all’esito del quale era stata disposta la confisca dei loro beni. Costoro avevano poi proposto incidente di esecuzione al fine di ottenere la revoca della misura ablativa, ma la loro istanza era stata rigettata.
Il primo gruppo di ricorrenti ha sollevato la violazione dell’art. 7 CEDU sotto un duplice profilo. Da un lato, i ricorrenti censuravano il difetto di accessibilità e prevedibilità delle disposizioni che disciplinano il reato di lottizzazione abusiva. Dall’altro lato, costoro sostenevano che l’applicazione di una sanzione penale in assenza di una condanna formale non potesse comunque essere considerata conforme al principio di legalità convenzionale.
Il secondo gruppo di ricorrenti ha sollevato la violazione dell’art. 7 CEDU sia per il difetto di accessibilità e prevedibilità delle disposizioni disciplinanti il reato di lottizzazione abusiva, sia per la violazione del principio di personalità della responsabilità penale. Anche costoro sottolineavano che la sanzione penale era stata loro applicata in assenza di una condanna a loro carico.
Sia il primo che il secondo gruppo di ricorrenti ha poi lamentato una violazione dell’art. 1 del Protocollo 1 alla CEDU, in ragione del difetto di legalità e di proporzionalità della misura ablativa. In particolare, il primo gruppo di ricorrenti sottolineava che la confisca aveva interessato indiscriminatamente tutti i terreni originariamente di loro proprietà e non solo i lotti sui quali erano stati costruiti gli edifici che, secondo l’ipotesi accusatoria, avevano alterato la destinazione urbanistica dell’area. I ricorrenti del secondo gruppo ribadivano di non aver partecipato al procedimento nel cui ambito era stata applicata la misura e ne contestavano la sproporzione in considerazione dell’irrilevanza penale delle loro condotte e della buona fede con cui avevano agito.
Da ultimo, i ricorrenti del secondo gruppo hanno censurato la violazione dell’art. 6 CEDU, in quanto l’incidente di esecuzione da loro proposto: i) era stato giudicato da un collegio composto da alcuni dei giudici che avevano preso parte al giudizio di merito nei confronti degli imputati; ii) si era svolto senza la celebrazione di un’udienza pubblica; e iii) era stato rigettato sulla base del materiale probatorio acquisito nell’ambito del giudizio penale al quale costoro non avevano partecipato.
La decisione
In primo luogo, la Corte, facendo leva sui principi già enunciati in materia nella sentenza G.I.E.M, ha ribadito che la confisca urbanistica ha natura penale e, pertanto, soggiace a tutte le garanzie discendenti dall’art. 7 CEDU, e ciò sia qualora venga disposta nei confronti degli individui imputati nel procedimento penale, sia quando attinga beni di terzi rimasti estranei al giudizio.
Fatta questa premessa, la Corte è passata ad esaminare le doglianze sollevate da ciascun gruppo di ricorrenti ai sensi dell’art. 7 CEDU.
Con riferimento alla posizione del primo gruppo di ricorrenti, la Corte ha ritenuto che non fosse ravvisabile alcuna violazione del principio di legalità, né sotto il profilo dell’accessibilità e prevedibilità delle disposizioni che disciplinano il reato di lottizzazione abusiva, né sotto quello dell’assenza di una condanna formale a sostegno dell’applicazione della misura ablativa. A tale ultimo riguardo, la Corte ha ricordato che nel caso G.I.E.M. la Grande Camera aveva già ritenuto ammissibile l’irrogazione di una sanzione materialmente penale (la confisca) nel caso di “accertamento sostanziale” di responsabilità (e, quindi, anche in assenza di una formale condanna).
Ad opposte conclusioni la Corte è invece pervenuta con riferimento alla posizione dei ricorrenti del secondo gruppo, i.e., i terzi acquirenti rimasti estranei al giudizio penale. Anche in questo caso, la Corte ha confermato quanto già statuito in G.I.E.M., e cioè che l’art. 7 CEDU impedisce che una misura sostanzialmente penale possa essere inflitta ad un soggetto senza che la sua responsabilità penale personale sia stata preventivamente accertata.
Nel ribadire tali conclusioni, la Corte ha però compiuto un passo in avanti rispetto al passato, prendendo una posizione molto netta sull’inidoneità del rimedio che, secondo la giurisprudenza nazionale, consentirebbe di sopperire alla mancata partecipazione dei terzi al procedimento penale in cui è stata disposta la confisca, e cioè l’incidente di esecuzione.
Come noto, secondo il consolidato orientamento della Corte di cassazione, nell’ordinamento italiano i terzi incisi da provvedimenti di confisca i quali non abbiano preso parte al giudizio penale possono chiedere la revoca della misura ablativa al giudice dell’esecuzione (dinanzi al quale, peraltro, non possono neppure esercitare pienamente il proprio diritto al contraddittorio sull’esistenza dei presupposti per l’applicazione della confisca).
Ebbene, i ricorrenti del secondo gruppo si erano avvalsi di tale strumento e, in quel contesto, il giudice dell’esecuzione aveva concluso che costoro non potessero qualificarsi quali “terzi di buona fede”. Pertanto, il Giudice aveva rigettato l’incidente di esecuzione.
Secondo la Corte, nel caso di specie vi era dunque stato un “accertamento sostanziale di responsabilità” anche a carico dei terzi. Tuttavia, ciò era avvenuto solo successivamente all’imposizione della confisca.
Sul punto, la Corte ha sostenuto che “l’accertamento della responsabilità penale a posteriori e nell’ambito di un procedimento avviato su iniziativa esclusiva dell’interessato – oltre a sollevare seri dubbi circa il rispetto della presunzione di innocenza – non può essere considerato una condanna preventiva che giustifichi l’irrogazione di una pena” (ivi, § 132, nostra traduzione). La Corte ha poi ricordato che, nel caso G.I.E.M., la Grande Camera ha subordinato la possibilità di fondare l’applicazione di una pena sulla base di una constatazione solo sostanziale di responsabilità al rigoroso rispetto dei diritti difensivi sanciti dall’articolo 6 CEDU. Nel caso di specie, non era mai stata elevata alcuna imputazione formale nei confronti dei terzi, con conseguente violazione del loro diritto ad essere informati in modo dettagliato della natura e dei motivi dell’accusa (art. 6 § 3, lett. a), CEDU). Inoltre, la Corte ha sottolineato che, nell’ambito del procedimento esecutivo, i diritti di difesa riconosciuti ai terzi erano estremamente limitati, dal momento che, ad esempio, era loro precluso sollevare censure in merito alla sussistenza degli elementi costitutivi del reato di lottizzazione abusiva.
La Corte ha dunque concluso che “l’application d’une peine aux requérants du deuxième groupe sans qu’ils aient participé au procès pénal ni fait l’objet d’une condamnation préalable, et sur la base d’un constat substantiel de responsabilité opéré dans le cadre d’un incident d’exécution, n’était pas compatible avec les exigences de l’article 7 de la Convention” (ivi, §136).
Con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 1 del Protocollo 1 alla CEDU, i giudici della Prima Sezione della Corte hanno rammentato che in G.I.E.M. la Grande Camera aveva già ritenuto che l’applicazione automatica ed obbligatoria della confisca urbanistica non potesse ritenersi conforme ai parametri convenzionali. Partendo da tale rilievo, la Corte ha poi concluso per la violazione della censurata disposizione convenzionale anche per le seguenti ulteriori ragioni. Quanto ai ricorrenti del primo gruppo, le autorità nazionali avevano del tutto omesso di spiegare le ragioni per le quali il provvedimento ablativo aveva attinto indistintamente tutti i terreni di proprietà dei ricorrenti e non i soli lotti oggetto dell’attività lottizzatoria. Quanto ai ricorrenti del secondo gruppo, le autorità nazionali avevano violato gli obblighi procedurali discendenti dall’art. 1 del Protocollo 1 alla CEDU.
In ragione delle conclusioni raggiunte in merito alle dedotte violazioni degli artt. 7 e 1 del Protocollo 1 alla CEDU, la Corte ha poi ritenuto che non fosse necessario esaminare le doglianze sollevate dai ricorrenti del secondo gruppo ai sensi dell’art. 6 CEDU.
Infine, quanto alle domande a titolo di equa soddisfazione ai sensi dell’art. 41 CEDU, la Corte ha condannato lo Stato italiano a restituire i beni confiscati e a corrispondere: i) ai ricorrenti che hanno fornito adeguata prova della sussistenza del danno derivante dall’impossibilità di utilizzare i beni confiscati, un importo a titolo di danno patrimoniale; ii) a tutti i ricorrenti un importo stabilito in via equitativa a titolo di danno non patrimoniale e un importo per la copertura dei costi e delle spese della procedura dinanzi alla Corte.
Lo Studio Saccucci & Partners assiste regolarmente nei giudizi dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo e dinanzi alle giurisdizioni nazionali in sede di esecuzione individui e società destinatarie di misure di confisca applicate in violazione dei principi convenzionali.
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Avv. Valentina Cafaro
Dott. Giovanni Simeoni
