Corte EDU: le sanzioni Bankitalia hanno natura “penale”
Con la decisione dell’11 settembre 2025 nel caso Mereghetti c. Italia (ric. n. 37185/18), la Corte europea dei diritti dell’uomo ha rilevato la violazione dell’art. 6 § 1 CEDU con riferimento all’irrogazione di una sanzione pecuniaria da parte della Banca d’Italia, rilevando criticità sia nella fase procedimentale dinanzi all’Autorità amministrativa sia nel successivo giudizio di impugnazione dinanzi all’Autorità giudiziaria.
La vicenda traeva origine da un procedimento sanzionatorio instaurato dalla Banca d’Italia a seguito di contestazioni rivolte al ricorrente, all’epoca membro del Consiglio di amministrazione di una società di gestione del risparmio (SGR). Il Dipartimento di Vigilanza bancaria e finanziaria – organismo responsabile del controllo prudenziale interno all’Autorità – accertava presunte carenze organizzative e condotte eccedenti i poteri di amministratore, ravvisando violazioni dell’art. 190 del Testo unico della finanza (TUF). All’esito del procedimento amministrativo interno, il Direttorio della Banca d’Italia adottava una delibera con cui comminava all’interessato una sanzione pecuniaria pari a € 41.000,00.
Il ricorrente impugnava la delibera sanzionatoria davanti alla Corte d’appello di Brescia che, ai sensi dell’art. 195, comma 7, TUF nella versione allora vigente, esaminava il gravame in camera di consiglio, rigettandolo con una decisione che veniva successivamente confermata dalla Corte di cassazione, all’esito di discussione in udienza pubblica.
L’interessato si era quindi rivolto alla Corte di Strasburgo lamentando: (i) il carattere sostanzialmente penale della sanzione amministrativa irrogata dalla Banca di Italia, che avrebbe richiesto l’applicazione integrale delle garanzie previste dall’art. 6 CEDU per i procedimenti aventi ad oggetto la matière pénale; e (ii) la violazione del diritto a un’udienza pubblica nel procedimento svoltosi dinanzi alla Corte d’appello di Brescia.
Con riguardo al primo aspetto, la Corte ha richiamato la propria giurisprudenza consolidata (tra cui Grande Stevens e altri c. Italia), ribadendo che la qualificazione di una misura come “penale” ai sensi della Convenzione non può fondarsi esclusivamente sulla definizione adottata dal legislatore interno, ma deve essere verificata alla luce delle sue caratteristiche sostanziali. Applicando i noti criteri Engel, i giudici di Strasburgo hanno valutato la sanzione considerando:
- la finalità di tutela di un interesse generale;
- la funzione punitiva e deterrente;
- la severità, pari al massimo previsto dalla norma;
- le conseguenze sull’onore professionale e sulla reputazione dell’interessato.
Sulla base di tali considerazioni, la Corte ha riconosciuto che le sanzioni della Banca d’Italia hanno natura sostanzialmente penale e che il relativo procedimento, potendo condurre a misure di estrema gravità, non offre le garanzie richieste dalla Convenzione. In linea con quanto già affermato in Grande Stevens, la Corte europea ha pertanto escluso che la Banca d’Italia possa qualificarsi come un “tribunale indipendente e imparziale” ai sensi dell’art. 6 CEDU.
Quanto al diritto a un’udienza pubblica, la Corte ha osservato che – considerata una sanzione come convenzionalmente penale – il controllo pubblico è essenziale per garantire il rispetto dei diritti dell’interessato, nonché la trasparenza e la fiducia nel sistema giudiziario (Bongiorno e altri c. Italia, n. 4514/07, §§ 28-31).
Nel caso di specie, la celebrazione del procedimento camerale dinanzi alla Corte d’appello ha privato il ricorrente della possibilità di discutere le proprie difese in un contesto pubblico, nonostante fossero in gioco fatti controversi e una “posta in gioco” elevata. La pubblicità dell’udienza dinanzi alla Cassazione è stata ritenuta insufficiente, atteso che la Corte di legittimità non poteva riesaminare il merito e le prove con la stessa effettività di un giudice dotato di full jurisdiction.
Con questa decisione, la Corte EDU conferma un orientamento sostanzialistico nella qualificazione delle misure afflittive e ribadisce che, quando autorità amministrative come la Banca d’Italia irrogano sanzioni con finalità deterrenti e punitive, il procedimento deve rispettare l’intero statuto delle garanzie convenzionali in materia penale, inclusa la celebrazione di un’udienza pubblica.
Risulta così smentito l’orientamento di legittimità sino ad oggi graniticamente seguito dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (cfr., ex multis, Cass. n. 6035 del 2025; Cass. n. 12295 del 2024; Cass. n. 29963 del 2024; Cass. n. 4099 del 2019; Cass. n. 32135 del 2018) secondo cui le sanzioni Bankitalia non avrebbero natura penale ed i relativi procedimenti non sarebbero dunque soggetti al rispetto dei presidi garantistici propri della materia penale, quali in particolare il principio di tassatività e sufficiente prevedibilità delle norme sanzionatorie, il divieto di applicazione retroattiva, la presunzione di innocenza, l’obbligo di applicazione retroattiva della lex mitior e il divieto di bis in idem.
