Sanzioni UE: nuova sentenza del Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 3683 del 10 aprile 2025, pubblicata il 30 aprile 2025, il Consiglio di Stato (Sez. VI) ha riformato la decisione con cui il TAR Lazio aveva annullato un provvedimento di congelamento adottato dal Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF), ai sensi dell’art. 2, par. 1, del Regolamento (UE) n. 269/2014, relativo alle misure restrittive disposte in risposta all’aggressione contro l’Ucraina. Il congelamento riguardava una società attiva nel settore metallurgico, ritenuta “riconducibile, indirettamente” ad un soggetto designato.

Dalla ricostruzione operata dal CSF emergeva che il soggetto designato occupava, tramite una catena di partecipazioni societarie e veicoli fiduciari, una posizione largamente maggioritaria all’interno della struttura coinvolta. In particolare, risultava beneficiario di un trust discrezionale in virtù del quale, tramite una partecipazione a cascata, deteneva il 44,95% del capitale di una holding estera, la quale avrebbe, secondo il CSF, acquisito il 21,37% di azioni da una propria controllata, a cui era a sua volta riferibile la società destinataria del provvedimento di congelamento.

Proprio questo ultimo pacchetto di azioni è stato al centro della controversia davanti al TAR Lazio, poiché la sua imputazione (o meno) alla persona designata incideva sulla qualificazione dell’effettiva “appartenenza” dell’intero asset societario, consentendo al soggetto designato di detenere oltre il 50% del capitale sociale.

Secondo la società ricorrente, tale valutazione non teneva conto della profonda ristrutturazione della governance societaria realizzata a seguito di un accordo, noto come Terms of Removal (TOR), concordato con l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) del Tesoro statunitense e volto ad ottenere la rimozione dall’elenco dei soggetti designati negli Stati Uniti. Infatti, in base al TOR, il soggetto designato aveva, tra l’altro, ridotto la propria partecipazione al di sotto del 50%, rinunciato al diritto di voto sulle azioni oggetto di controversia e accettato un sistema di controllo sulla nomina degli amministratori, validato ex ante dall’autorità statunitense, per garantire l’assenza di influenza sulla gestione societaria.

La società aveva pertanto invocato l’efficacia del cd. firewall negoziale quale elemento idoneo a giustificare la revoca del provvedimento di congelamento, ai sensi dell’art. 6-ter, par. 5-quinquies, del Reg. (UE) n. 269/2014.

Sulla base di tali rilievi, il TAR Lazio, con sentenza n. 19785/2024, aveva annullato il provvedimento per difetto di istruttoria e motivazione, ritenendo non adeguatamente motivata la sussistenza di un controllo effettivo o di una proprietà sostanziale. Il giudice di primo grado aveva altresì ritenuto che le deduzioni difensive dell’amministrazione – id est una memoria contenente ulteriore documentazione sulla governance societaria – integrassero un’inammissibile integrazione postuma e che l’onere della prova fosse stato irragionevolmente trasferito sulla società ricorrente.

Il Consiglio di Stato ha tuttavia riformato integralmente la decisione. In primo luogo, il Collegio ha ritenuto che la memoria depositata dall’Avvocatura dello Stato non costituisse un’integrazione postuma della motivazione del provvedimento, bensì una legittima esplicitazione di fatti già contenuti nel provvedimento impugnato (in particolare, l’acquisto del 21,37% di azioni proprie). Successivamente, ha valorizzato l’orientamento – già affermato in precedenti pronunce – secondo cui la disciplina sanzionatoria unionale impone una lettura “sostanziale”, estensiva e antielusiva del concetto di “appartenenza”, tale per cui debba comprendere anche situazioni di influenza, diretta o indiretta, anche in via di fatto, sulla gestione degli asset economici rilevanti.

Richiamando l’“Aggiornamento delle migliori pratiche dell’UE per l’attuazione effettiva di misure restrittive” ai fini dell’applicazione del Reg. (UE) n. 269/2014, il Consiglio di Stato ha ritenuto sufficiente che il soggetto designato detenga una partecipazione maggioritaria, anche solo relativa e anche in via indiretta, per essere considerato proprietario della risorsa congelata. Nel caso di specie, la quota del 44,95% e la disponibilità indiretta di un ulteriore 21,37% di azioni proprie sono stati considerate idonee a configurare una proprietà sostanziale ed a giustificare la misura di congelamento.

Nella motivazione della sentenza, assume un particolare rilievo la valutazione del Consiglio di Stato sul valore giuridico del TOR stipulato con l’OFAC. Il Collegio ha condiviso la tesi di parte appellante secondo cui tale accordo, pur rilevante nei rapporti tra il gruppo societario e l’autorità statunitense, non potrebbe produrre effetti vincolanti nell’ordinamento europeo e non potrebbe, da solo, integrare una “barriera” ai sensi dell’art. 6-ter, par. 5-quinquies, del Regolamento, in assenza di una specifica validazione da parte dell’autorità nazionale competente. In ogni caso, ha aggiunto il Consiglio, l’esistenza del firewall negoziale potrebbe al più escludere una situazione di controllo, ma non elide la configurabilità di una “proprietà”, come sopra intesa, già pienamente sufficiente a giustificare la misura di congelamento. Allo stesso modo, come più avanti esplicitato dal Collegio, nessun rilievo probatorio assumerebbero le dichiarazioni sostitutive di notorietà, né della parte interessata e né di terzi, le quali non hanno alcun “valore” certificativo o probatorio nei confronti della pubblica amministrazione e non possono avere alcuna rilevanza, neppure indiziaria, nel processo civile o amministrativo.

La sentenza ha infine ribadito che l’onere di dimostrare l’esistenza di un firewall efficace grava sul soggetto interessato alla revoca della misura, anche in virtù del generale canone della vicinanza della prova, e che, del resto, ad essere richiesto è il “fatto positivo” della mera indicazione dell’identità dei soggetti coinvolti. In tale ambito l’amministrazione può legittimamente fondare le proprie valutazioni su elementi indiziari derivanti da fonti aperte, tenuto conto della natura cautelare e preventiva della disciplina sanzionatoria, ispirata a una logica marcatamente antielusiva.

Infine, è da sottolineare come la decisione del Consiglio di Stato sia intervenuta senza attendere l’esito dei rinvii pregiudiziali già disposti dal TAR Lazio su questioni analoghe, rinvii nei quali lo Studio Saccucci & Partners è attivamente coinvolto dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. In tale sede, si attende per il 10 luglio p.v. la pubblicazione delle conclusioni dell’Avvocato Generale nella causa C-483/23, le quali potranno offrire un contributo interpretativo determinante per il bilanciamento tra efficacia delle misure restrittive e tutela dei principi fondamentali dello Stato di diritto.