Congelamento dei beni in attuazione delle sanzioni UE contro la Russia
Come noto, a seguito dell’annessione della Crimea da parte della Federazione Russa nel 2014, l’Unione europea aveva dottato una serie di “misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina”. In particolare, con la Decisione (PESC) 2014/145 e con il Regolamento (UE) 269/2014 adottati dal Consiglio dell’Unione europea il 17 marzo 2014, così come modificati dalla Decisione (PESC) 2014/265 e dal Regolamento (UE) 476/2014 del 12 maggio 2014, era stato previsto, fra l’altro, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche “appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati, da qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo, o da qualsiasi delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi a essa associati elencati nell’allegato I”.
In base al Regolamento e alla Decisione sopra citati, l’inserimento nella c.d. black list riguardava tutti i soggetti che fossero ritenuti dal Consiglio “responsabili di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità o l’indipendenza dell’Ucraina”, e cioè che avessero posto in essere condotte ritenute idonee a consolidare, direttamente o indirettamente, l’annessione della Crimea alla Federazione Russa in violazione dei principi fondamentali della sovranità e integrità territoriale dell’Ucraina.
A seguito dell’invasione militare dell’Ucraina da parte della Russia, il Consiglio dell’Unione europea ha attuato, in coordinamento con i propri partners e alleati, ulteriori misure sanzionatorie sia nei confronti della Russia sia nei confronti di persone fisiche e giuridiche.
In particolare, con la Decisione (PESC) 2022/329 e il Regolamento (UE) 330/2022, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 25 febbraio 2022, con entrata in vigore lo stesso giorno, il Consiglio ha modificato l’originaria formulazione del Regolamento e della Decisione del 2014, ampliando i presupposti legali di designazione dei destinatari delle misure allo scopo di colpire, tra gli altri, “le persone fisiche responsabili di azioni o politiche, o che sostengono o realizzano tali azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, o la stabilità o la sicurezza in Ucraina, o che ostacolano l’operato delle organizzazioni internazionali in Ucraina” e “le persone fisiche o giuridiche, le entità o gli organismi che forniscono un sostegno materiale o finanziario ai dirigenti russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina ovvero che traggono vantaggio dagli stessi” (art. 1, lett. a) e d), del Regolamento (UE) 330/2022, modificativo dell’art. 3 del Regolamento (UE) 269/2014, e art. 1, par. 2, lett. a) e d), della Decisione (PESC) 2022/329, modificativo dell’art. 2 della Decisione (PESC) 2014/145).
Per effetto di tale ampliamento dei presupposti di designazione, il Consiglio ha integrato, medianti appositi regolamenti di esecuzione, l’elenco dei destinatari delle sanzioni, includendovi un gran numero di c.d. oligarchi russi in ragione di loro presunti legami, economici, personali o politici, con i decisori russi responsabili della guerra in Ucraina.
In Italia, l’attuazione delle nuove misure sanzionatorie europee è avvenuta in base alle norme contenute nel d.lgs. 22 giugno 2007, n. 109, recante “Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE”, come modificato dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 90, e più di recente dal d.l. 21 marzo 2022, n. 21, convertito nella l. 20 maggio 2022, n. 51.
Tale normativa era stata introdotta originariamente per dare attuazione nel nostro ordinamento alle misure sanzionatorie contro presunti terroristi adottate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e recepite medianti appositi regolamenti dell’Unione europea, ed è poi stata estesa alle misure sanzionatorie adottate unilateralmente dall’Unione europea, come per l’appunto quelle nei confronti della Russia a seguito dell’annessione della Crimea del 2014 e, più di recente, dell’invasione dell’Ucraina.
Lo scopo della normativa in questione è, fra l’altro, quello di “attuare il congelamento di fondi e delle risorse economiche per il contrasto (…) dell’attività di Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale” (art. 2) nei confronti di soggetti che “pongono in essere o tentano di porre in essere una o più condotte che minacciano la pace e la sicurezza internazionale” (art. 4-bis, comma 1) e rispetto ai quali sussistano elementi per ritenere “un coinvolgimento attuale in qualsiasi attività che abbia finalità (…) di minaccia della pace e della sicurezza internazionale” (art. 4-sexies, comma 4).
Ai sensi del d.lgs. n. 109/2007, competente per l’attuazione delle misure di congelamento è il Comitato di Sicurezza Finanziaria, istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, che “adotta ogni atto necessario per la corretta e tempestiva attuazione delle misure di congelamento disposte dalle Nazioni Unite, dall’Unione Europea e dal Ministro dell’Economia e delle Finanze ai sensi della vigente normativa” (art. 3, comma 6). Spetta, invece, all’Agenzia del Demanio l’Agenzia il compito di provvedere “alla custodia, all’amministrazione ed alla gestione delle risorse economiche oggetto di congelamento” (art. 12, comma 1).
L’applicazione delle misure sanzionatorie europee nei confronti dei c.d. oligarchi sta dando luogo ad un nutrito contenzioso sia dinanzi alle giurisdizioni europee sia dinanzi alle giurisdizioni nazionali (al riguardo si veda R. Barberini, L’impugnazione della misura del congelamento dei beni sul piano internazionale e nazionale, in Osservatorio SIOI, 2022).
Sul fronte europeo, molti soggetti listati hanno impugnato le decisioni del Consiglio dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, censurando, da un lato, l’illegittimità dei nuovi presupposti per l’inserimento nelle liste introdotti dalla Decisione (PESC) 2022/329 e dal Regolamento (UE) 330/2022 e, dall’altro, il difetto di motivazione e la violazione dei diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in relazione ai singoli provvedimenti di listing.
Sul fronte nazionale, invece, si registrano vari ricorsi proposti dinanzi al TAR Lazio avverso i provvedimenti attuativi del Comitato di Sicurezza Finanziaria che hanno disposto il congelamento di beni o risorse economiche formalmente appartenenti a soggetti non inseriti nelle liste ma ritenuti indirettamente riconducibili agli stessi.
Con la sentenza resa in forma semplificata n. 8669 del 27 giugno 2022, il TAR Lazio si è pronunciato per la prima volta sulle nuove misure sanzionatorie adottate dall’Unione europea a seguito dell’attacco militare dell’Ucraina ed ha confermato la legittimità del provvedimento con cui il Comitato di Sicurezza Finanziaria aveva disposto il congelamento di un motoryacht ormeggiato nel porto di Imperia in ragione della sua ritenuta riconducibilità ad un noto oligarca russo inserito nelle liste. In estrema sintesi, il TAR Lazio ha escluso che potesse nella specie censurarsi la violazione dei diritti di partecipazione procedimentale di cui alla l. n. 241/1990 ed ha ritenuto legittimo il ricorso a “fonti aperte” al fine di stabilire la riconducibilità indiretta del bene al soggetto listato.
Invece, con l’ordinanza n. 4557 del 14 luglio 2022, lo stesso TAR Lazio ha accolto, in esito ad un positivo apprezzamento del fumus, la domanda cautelare formulata da alcune società italiane in relazione ad un provvedimento con cui il Comitato di Sicurezza Finanziaria aveva disposto il congelamento di tutte le quote sociali e di tutti i beni (mobili ed immobili) di proprietà delle società sul presupposto di una loro asserita indiretta riconducibilità ad un soggetto listato per il tramite di un trust. In questo caso, le società italiane sono assistite dai professionisti dello Studio S&P e dello Studio Centonze.
